Земства в России на уровне своей политико-культурной «генетики» оказались тесно связанными с конституционной идеей и конституционным процессом. Формирование конституционализма как политической идеологии происходило в XIX столетии и предшествовало первому российскому конституционному акту – Основным законам Российской Империи 1906 года. Появление Конституции Российской Федерации 1993 года было бы невозможно без устойчивой традиции конституционализма в России.

Принято считать, что Европа, и особенно Центральная Европа, в XIX веке пережила три импульса развития конституционной идеи: первый был связан с событиями Французской революции и транслирован в Европу вместе с завоевательными походами Наполеона Бонапарта, второй – с революцией 1830 года в Бельгии и принятием бельгийской конституции в 1831 году, и наконец, третий – с европейскими революциями 1848 – 1849 годов.

Россия, активная участница общеевропейского политического процесса, испытала такие же импульсы, однако проявлялось это по-разному. В период союзнических отношений России и Франции 1807 – 1812 годов в России под руководством М.М. Сперанского велись серьёзные работы по подготовке конституционного законодательства. В короткий срок были подготовлены «Введение к уложению государственных законов» (1809 г.), проведены реформы Государственного совета (1810 г.), Кабинета министров (1810 – 1811 г.) и Сената (1811 – 1812 г.). Впрочем, замыслы Сперанского относились не только к высшему эшелону коронной бюрократии. Они распространялись и на территориальную организацию имперской власти. ¹Подробнее см.: Конституционные проекты в России. XVIII – начало XX в. М., 2000. С. 386 – 389.

После прекращения союзнических отношений с Францией эти работы были прерваны. Александр I лишь однажды вернулся к теме, когда возник вопрос о политическом устройстве бывшего герцогства Варшавского, созданного Наполеоном и вошедшего в состав Российской империи в 1815 году. Александр I тогда даровал Польше конституцию…

В созданном по инициативе России Священном союзе Российская империя взяла на себя роль гаранта стабильности и порядка в Европе. Эта позиция, отчасти навязанная союзниками, не могла не сказаться и на внутренней политике государства, на ужесточении общественного порядка, системы имперского управления. Несколько десятилетий тема конституции в России была под запретом. Только поражение в Крымской войне вызвало в обществе ожидание масштабных реформ; уход из жизни императора Николая I ускорил смену политического курса.

Основой будущих реформ стало освобождение крестьян. Реформа 1861 года неминуемо привела к необходимости учредить земское самоуправление, независимое от крупных землевладельцев. В результате земской реформы 1864 года в уездах и губерниях были созданы новые органы, наделённые властными полномочиями. Земская реформа явилась первой масштабной реформой подобного рода, осуществлённой при участии практически всех сословий российского общества. Проблема устройства территориального управления – ключевая проблема конституционализма – перестала быть только заботой правящей элиты, став достоянием практически всех сословий.

Земства были наделены значительной экономической автономией по отношению к государству. В 1860-е годы представители центральных органов власти подчёркивали независимость и самостоятельность земств²Подробнее см.: Ярцев А.А. Земство и государственная власть в 1864 – 1904 гг. (на материалах Северо-Западных губерний). С. 59.. Первоначально земская деятельность не считалась государственной службой, а земские гласные не должны были принимать присягу. Большинство земских деятелей оценивали новые учреждения земства с позиций общественной теории и сравнивали их с «купеческими конторами» и «частным хозяйством»³Там же. С. 46. Губернатор или министр внутренних дел утверждали только земские постановления по вопросам, связанным с определением смет, раскладок и займов, вдвое превышавших размер ежегодного земского сбора, а также с транспортными путями, организацией выставок и ярмарок⁴Положение о губернских и уездных земских учреждениях. 1864 г. Ст. 90 и 92..

Заседание земской управы

Государство сохранило за собой судебную и исполнительную власть в системе местного управления и взяло на себя контрольные функции. Отсутствие у земств полноценной исполнительной власти отразилось в том, что в «Положении» 1864 года земства названы органами «общественного управления» (не «самоуправления»!). Контроль за земствами возлагался на губернаторов и министерства, прежде всего, на хозяйственный департамент Министерства внутренних дел (в 1904 году эти функции перешли главному управлению по делам местного хозяйства того же министерства). Губернаторы и министерства освещали земскую деятельность в своих ежегодных отчетах императору.

Это был период поиска баланса полномочий и прерогатив различных уровней самодержавной власти и общественного, сословного самоуправления. Власть и общество пытались выйти на новый уровень взаимодействия, пусть далёкого от партнерства, но стремившегося к разделению ответственности за местные дела между самоуправлением и коронной бюрократией. Накапливался опыт согласования интересов самодержавия и земств, выходивший за пределы административного регулирования, который мог быть осмыслен лишь в рамках конституционного процесса.

Несмотря на то, что главной темой Великих реформ было освобождение крестьян, тем не менее, отдельные представители правившего сословия активно занялись разработкой конституционного вопроса и искали возможности применить опыт изучения европейского конституционного процесса в России⁵См.: Ведерников B.B., Китаев B.A., Луночкин А.В. Конституционный вопрос в русской либеральной публицистике 60 – 80-х гг. XIX века. М., 1997; Гоголевский А.В. Русский либеральный конституционализм // Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. Сборник документов / сост: А.В. Гоголевский, Б.Н. Ковалев. М., 2000. С. 7 – 30; Он же. Русский конституционализм на путях к парламентской монархии. Вступит. статья. // Русский конституционализм на путях к парламентской монархии. Сборник документов / сост.: А.В. Гоголевский, Б.Н. Ковалев. М., 2001. С. 7 – 31; Губанов Н.Н., Долбилов М.Д. Сословная программа дворянских «олигархов» в 1850 – 1860-х годах // Вопросы истории. 2000. №6. С. 32 – 52; Легкий Д.М. Студенческое «Прошение на имя государя» осенью 1861 года // Вопросы истории. 2000. №10. С. 144 – 149, и др..

Прием волостных старшин Александром III во дворе Петровского дворца в Москве. Картина И.Е. Репина (1885-1886 г.)

В своей эйфории русские либералы были убеждены, что принятие конституционных законов позволит ограничить произвол администрации, приведёт к созданию правового государства и справедливого общества. Тем более, что с самого начала обсуждения земской реформы создание системы местного самоуправления некоторыми влиятельными реформаторами оценивалось как первый шаг к конституционной монархии. Уже в первоначальном проекте земской реформы Н.А. Милютина, подготовленном предположительно в 1857 – 1858 годах и не предназначенном для опубликования, содержалось предложение о преобразовании Государственного совета и наделении его новыми представительными функциями. По мнению Милютина, «это устройство конституционного правления в России, начиная с низших инстанций, могло бы завершиться впоследствии государственным советом и иметь его во главе своей. В этот совет государь созывает способных людей из всех губерний и эти представители непосредственно докладывают государю обо всех нуждах отдельных губерний и о мерах улучшения»⁶Российский государственный исторический архив (далее – РГИА). Ф. 869. Оп. 1. Д. 395. Л. 112..

Вклад Н.А. Милютина, одного из основных разработчиков земской реформы 1864 года, до сих пор недостаточно оценен в историографии. Между тем, именно он добавил глубины и основательности земским преобразованиям. Интересна оценка его деятельности французским исследователем А. Леруа-Больё: «Он думал только, что прежде чем приступать к политическим реформам, необходимо подготовить реформы административные, и что для приучения страны к самоуправлению политическому необходимо дать ей школу самоуправления местного. (…) Земствам, – этим скромным провинциальным учреждениям, – Милютин придавал тем большее значение, что в его мыслях эти выборные собрания должны были приучить страну к самоуправлению; вместе с некоторыми другими он видел в них, если не для настоящего, то для будущего, зародыш представительного правления»⁷Цит. по: РГИА. Ф. 560. Оп. 43. Д. 7. Л. 37 об..

Даже после того, как комиссию о губернских и уездных учреждениях Министерства внутренних дел возглавил П.А. Валуев и конституционный вопрос перестал там обсуждаться, российскому обществу была очевидна связь земского самоуправления и будущего конституционного устройства России. Представители власти и общества ещё больше убедились в этом после принятия «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 года и начала работы земств. Одно из звеньев системы территориального управления, о необходимости которого говорил Сперанский, было создано и стало функционировать как элемент имперской власти.

В 1881 году министр внутренних дел М.Т. Лорис-Меликов предложил ввести постоянных выборных земских представителей в состав Государственного совета с целью согласования интересов. После трагической смерти Александра II император Александр III отказался от расширения Государственного совета. Новый министр внутренних дел Н.П. Игнатьев предложил созвать земский собор для рассмотрения насущных проблем российских реформ⁸Зайончковский П.А. Попытка созыва земского собора и падение министерства Н.П. Игнатьева // История СССР. 1960. № 5. С. 126 – 139..

В своей записке «Ближайшие задачи наступающего царствования» (март 1881 года) Игнатьев писал: «Не уступая ничего из своей власти, самодержец, созывая собор, найдет верное средство узнать истинные нужды страны и действия собственных слуг... Когда царь и земля войдут в непосредственное общение, отпадут все недоразумения и опасения»⁹Цит. по: Зайончковский П.А. Указ. соч. С. 128 – 129.. Предложение министра также не нашло поддержки верховной власти.

Земские гласные также проявляли большой интерес к конституционному вопросу. Дарование Болгарии конституции после Русско-турецкой войны 1877 – 1878 годов вызвало в земской среде не только патриотический подъём, но и надежды на политические преобразования, которые были озвучены гласными Харьковского, Черниговского, Тверского, Полтавского, Самарского и других земств. Известность получил проект адреса на высочайшее имя гласного Черниговского земства И.И. Петрункевича.

По инициативе Тверского земства в Москве в 1879 году собралось совещание, на котором было образовано «Общество земского союза и самоуправления» («Земский союз»)¹⁰Шацилло К.Ф. Русский либерализм накануне революции 1905 – 1907 гг. М., 1985. С. 30.. Опубликованная за границей программа «Земского союза» включала требования свободы слова и печати, гарантии неприкосновенности личности, созыв Учредительного собрания. Конечно, идеи земского либерализма были приняты далеко не всеми земскими гласными. По словам К.К. Арсеньева, «земство и либеральная партия далеко не синонимы»¹¹Арсеньев К.К. Хроника. Новый обличитель русского либерализма: С.А. Приклонский // Вестник Европы. 1886. Т. 3. Кн. 5. Май. С. 355.. Вместе с тем, практически все сочувствующие земскому либерализму были сторонниками конституционализма¹²Иорданский Н.И. Конституционное движение 60-х годов. СПб., 1906; Кистяковский Б. Страницы прошлого. К истории конституционного движения в России. М., 1912; Тихомиров Л.Н. Конституционалисты в эпоху 1895 г. М., 1895..

Андрей Шутов, доктор исторических наук, профессор, декан факультета политологии МГУ им. М.В. Ломоносова

ВОЗМОЖНО, ВАМ БУДЕТ ИНТЕРЕСНО:

Какие уроки можно вынести из опыта земской деятельности?

Земство и конституционализм: в поиске баланса полномочий и прерогатив

«История в зданиях». Отделение Российского исторического общества в Туле