В первой половине XIX в. деятельность местных учреждений, осуществлявших административно-полицейские функции, базировалась на Учреждении о губерниях 1775 г. Преобразования, касавшиеся этой сферы управления, в целом были немногочисленны, в основном носили частный характер и не сопровождались коренными изменениями устоявшегося порядка.

3 июня 1837 г. было высочайше утверждено пять законоположений¹«Общий наказ гражданским губернаторам», «Положение о порядке производства дел в губернских правлениях», «Положение о земской полиции», «Наказ чинам и служителям земской полиции», «Положение о земской почте». См.: ПСЗ–2. Т. 12. Отд. 1. № 10303–10307., вступавших в силу с 1 января 1838 г. и имевших целью, во-первых, ввести «правильнейший и удобнейший порядок» в деятельности гражданских губернаторов и губернских правлений, во-вторых, предложить меры «для лучшего, сообразнейшего с умножившимся народонаселением устройства земской полиции»²ПСЗ–2. Т. 12. Отд. 1. № 10303. С. 361..

Комплекс этих мероприятий, который мы условно определяем как административно-полицейская реформа, довольно хорошо известен исторической науке³См, например: Анучин Е.Н. Исторический обзор развития административно-полицейских учреждений в России с Учреждения о губерниях 1775 г. до последнего времени. СПб., 1872; Варадинов Н.В. История Министерства внутренних дел: [в 7 т.]. Ч. III, кн. 2. СПб., 1862; Ерошкин Н.П. Российское самодержавие: к 75-летию Ист.-арх. ин-та. М., 2006; Морякова О.В. Система местного управления России при Николае I. М., 1998; Тот Ю.В. Реформа уездной полиции в правительственной политике России в XIX веке. СПб., 2002; и др.. В настоящем исследовании предпринимается попытка отразить реакцию местного общества на изменения в деятельности полицейских учреждений. Источником послужили материалы, сохранившиеся в фонде III Отделения С.Е.И.В.К. Государственного архива Российской Федерации (ф. 109). Речь идет о донесениях губернских штаб-офицеров: в нашем распоряжении оказались материалы, представленные в феврале 1839 г. на рассмотрение шефа жандармов А.Х. Бенкондорфа начальником 2-го округа корпуса жандармов генерал-майором С.В. Фильдеперсовым⁴См.: О суждениях и толках в обществах на счет преобразования губернских правлений и земской полиции (1839 г.) // Государственный архив Российской Федерации (ГА РФ). Ф. 109. 1 эксп. Оп. 14. Д. 44..

В 1838 г., когда «новые постановления» вводились в практику местного управления, в центр начали поступать частные донесения, сообщавшие о том, что в провинции эти мероприятия стали предметом оживленных разговоров. Перфильев по всем подотчетным ему губерниям потребовал от губернских штаб-офицеров «обстоятельно» уведомить его «о суждениях и толках в обществах насчет нового образования губернских правлений и земской полиции», а также представить собственное их мнение о «пользе и удобстве или затруднениях», которыми сопровождалось внедрение нововведений⁵ГА РФ. Ф. 109. 1 эксп. Оп. 14. Д. 44. Л. 1 об.. Сбор сведений производился в пределах 2-го округа корпуса жандармов, в который входили губернии Центральной России (Московская, Тверская, Владимирская, Ярославская, Костромская, Тульская, Рязанская, Калужская, Орловская, Смоленская). Ввиду специфики деятельности жандармов на местах поступившие к Перфильеву сведения, в первую очередь, отражали взгляд чиновничества и дворянства.

Стремление верховной власти приступить к решению давно назревших проблем и упорядочить деятельность административно-полицейских учреждений, конечно, получило общее одобрение и воспринималось с воодушевлением. Однако при обсуждении конкретных мероприятий основное внимание было обращено на выявление недостатков нового устройства, которые, как представлялось многим, нивелировали положительный эффект предпринятой реорганизации. Отметим, что негативную оценку давали главным образом чиновники, полагая, что «по новому положению, производство дел не упрощено, но затруднено для исполнения по всем частям»⁶Там же. Л. 29.. Однако лица, несвязанные долгом службы, либо те, кого напрямую изменения не коснулись, положительно отзывались о реформе. В частности, указывалось, что в принятых законах «обязанности мест и лиц губернского и земского управлений определены с большою точностию, нежели были прежде»⁷Там же.. Попытаемся выделить общие по всем губерниям суждения и замечания относительно изменений, предпринятых по каждому из учреждений.

«Наказ губернаторам» официально объявлял губернатора «хозяином губернии» и возлагал на него «высший надзор за скорым отправлением правосудия и немедленным исполнением всех законных постановлений и требований»⁸Там же. Л. 19 об., однако его полномочия оставались прежними и явно недостаточными, чтобы в полной мере «охранять святость законов» и оказывать влияние на судебное и казенное управление (в первую очередь, речь шла об уголовной, гражданской и казенной палатах). При обсуждении этого положения подчеркивалось, что объем обязанностей начальника губернии чрезвычайно обширен, а ввиду поручения еще и «высшего надзора» он будет подвержен гораздо большей ответственности за состояние местного управления. В данном случае полезным признавалось «дать ему силу и власть охранять святость законов, не касаясь решения дел, но в самом ходе их, и не в одних только уездных, но и во всех без исключения губернских судебных и правительственных местах»⁹Там же. Л. 20 об..

В связи с усилением ответственности за состояние вверенного края особое внимание привлекли и новые правила передачи управления губернией преемнику. Вводилась следующая процедура: губернатор, оставлявший должность, обязан был представить подробный и точный отчет о состоянии губернии, а вновь назначенный губернатор – произвести ревизию и представить в донесении на имя императора свой отчет о том, в каком положении принята губерния. При этом до окончания передачи дел губернатору запрещалось покидать губернию. Для министерства эта процедура воспринималась не только как возможность усиления контроля за местной администрацией, но и как мера противодействия фальсификации отчетной документации. Сами губернаторы, конечно, прекрасно понимали намерения правительства и опасались негативных последствий. Однако прямо этого не высказывали, но сетовали на то, что одни, назначаемые им на смену, лица могут по своей неопытности «принять самые обыкновенные и неизбежные случайности за важные упущения» и выставить их в таком виде во всеподданнейшем донесении¹⁰Там же. Л. 31, другие же – нарочно «из личностей или недоброжелательства» захотят представить управление предместника в самом дурном виде «и тем помрачить [их] репутацию», чтобы впоследствии иметь возможность уже в своих отчетах указать, что «в губернии ими приведено все в надлежащий порядок»¹¹Там же. Л. 24 об..

При обсуждении нового устройства губернских правлений высказывались опасения, что оно не достигнет цели упорядочения и сокращения документооборота. Связывалось это с тем, что, с одной стороны, усложнялись правила делопроизводства, подробно регламентировался порядок составления документов, вводилась строгая отчетность, что, конечно, не должно было оставить ни одну бумагу «без движения», но с другой – не предполагалось увеличение штата канцелярии, что на практике не позволяло своевременно давать должное направление к исполнению поступающих бумаг с соблюдением всех установленных правил¹²Там же. Л. 4, 11, 26 об., 33 об.. Более того, отмечалось, что «распределение дел в губернском правлении составлено не по роду их и не по силам чиновников»¹³Там же. Л. 4–4 об.. Речь шла о том, что в составе учреждения выделялось четыре отделения, но только в первом, возглавляемом вице-губернатором, полагалась должность секретаря, в прочих же, действовавших под руководством советников, организация делопроизводства возлагалась на столоначальников. Такое внутреннее устройство могло быть полезным лишь в том случае, если бы все советники были «люди совершенно знающие законы и дело, и умеющие сами писать всякие распоряжения, не вверяя того столоначальникам и не отвлекая сих последних от своих существенных трудов и обязанностей»¹⁴Там же. Л. 21–21 об.. Однако, учитывая сложившиеся традиции управления, когда составление бумаг полностью вверялось канцелярии, и низкий уровень квалификации местных служащих, в том числе и советников, отмечалось, что правильность и успешность в производстве дел будут зависеть единственно «от ума и произвола едва знающих еще гражданскую службу столоначальников»¹⁵ГА РФ. Ф. 109. 1 эксп. Оп. 14. Д. 44. Л. 21 об..

Особое беспокойство на местах вызывал статус вице-губернатора и советников губернского правления, что по сути вылилось в рассуждения по поводу престижности и значения этих должностей в системе местного управления. Указывалось на то, что «звание нынешнего вице-губернатора против прежнего унижено: меньшим окладом жалованья, неимением от казны помещения, или квартирных денег, и совершенною зависимостью от лица губернатора»¹⁶Там же. Л. 2 об.. Согласно новым правилам, «по роду дел и занятий» вице-губернатор ничем особенно не отличался от других советников губернского правления¹⁷Там же. Л. 5..

Отмечалось, что, с одной стороны, вице-губернаторы объявляются помощниками и первыми заместителями губернатора в его отсутствие, но с другой – они не имеют о большой части дел, относящихся до начальника губернии, никакого представления, а более того, «при нынешних правах имеют вес в губернии столь незначительный, что при временном управлении губернией не могут иметь на оную надлежащего влияния, между тем как прежние вице-губернаторы, управляя постоянно отдельною частью, имели всю возможность распоряжениями своими доказать свои достоинства и, имея непосредственное влияние на часть управления губернией, всегда имели значительный вес»¹⁸Там же. Л. 32 об.. Высказывались предположения, что гораздо полезнее для всей системы местного управления было бы предоставить вице-губернатору, как второму лицу в губернии, соответствующий статус: освободив от «заведывания» отделением, наделить его, по примеру прочих палат, полномочиями по общему управлению губернским правлением и правом совместно с советниками решать «маловажные» дела¹⁹Там же. Л. 5 об. Эта мера способствовала бы и снижению нагрузки на губернатора.

Относительно статуса советников губернского правления указывалось, что они «не имеют того значения и достоинства, в каковом поставлены законом, а более уподобляются секретарям и столоначальникам, ибо они сами производят дела, составляют доклады и заключения, сами докладывают и сами же выслушивают, решают и исполняют оные, ответствуя по канцелярии на том же основании, как и столоначальники за все беспорядки»²⁰Там же. Л. 6.. В данном случае вполне правомерно было отмечено, что такой порядок их деятельности противоречит принципу коллегиальности, на котором должно было основываться губернское правление. Кроме того, представлялось несправедливым назначение меньшего размера жалованья советников губернского правления по сравнению с окладами советников уголовной и гражданской палат²¹Там же. Л. 6 об, 22, 33 об..

Пожалуй, наибольшую дискуссию на местах вызвала реорганизация земской полиции. Попытаемся выделить основные проблемы, на которые указывало общественное мнение. Во-первых, упразднение выборных дворянских заседателей было воспринято благородным сословием как ущемление их корпоративных интересов. Подчеркивалось, что с уменьшением дворянского представительства, а вместе с этим и общественного контроля, служащие земской полиции получат больше возможностей для злоупотребления своим положением²²Там же. Л. 3, 7 об., 38, 39.. Особые опасения новый порядок вызывал у помещиков, которые считали, что в современных условиях, когда функционируют учреждения министерства государственных имуществ и земская полиция больше не имеет значительного влияния на казенных крестьян, а соответственно и возможности брать с них взятки, становые пристава непременно захотят возместить эти «убытки» за счет помещичьих крестьян, «в особенности в таких имениях, где не имеют жительства сами помещики»²³Там же. Л. 39 об..

Во-вторых, должность станового пристава представлялась не просто малопривлекательной, а несоответствующей достоинству честного человека. Становому приставу, при низком классе должности (коллежский секретарь) с весьма скромным жалованьем, вверялся чрезвычайно широкий круг обязанностей, которые он должен был исполнять «собственно своим лицом», не имея ни помощников, ни канцелярии²⁴Там же. Л. 2 об., 7, 17 об., 23, 26, 27 об., 34–34 об., 35–36.. При этом выделение станов производилось без учета особенностей местности и численности населения²⁵Там же. Л. 3, 10, 19, 27, 36 об., 40..

В-третьих, местопребыванием станового пристава назначалось одно из селений стана, откуда без специального разрешения от земского суда он мог отлучаться только для осмотра вверенной ему территории и проведения следствий²⁶Там же. Л. 13, 18 об.. С одной стороны, жизнь в какой-нибудь деревне для способных и достойных чиновников была «не так приманчива», а с другой – наоборот, могла стать довольной удобной для тех, кто стремился к наживе и самоуправству. Этому благоволило то, что им предоставлялось право «производить словесное разбирательство и расправу в делах о краже, мошенничестве и всяком обмане на деньги или вещи, ценою не выше 10-ти рублей»²⁷Там же. Л. 23, 26.. При таких условиях обособленная от земского суда служба без непосредственного надзора начальства предоставляла широкие возможности для злоупотреблений. Также высказывались опасения, что предприимчивые становые пристава, имея в своем распоряжении сотских и десятских и прочих жителей, легко смогут «употреблять их в свои работы и услугу»²⁸Там же. Л. 7 об..

В-четвертых, в месте своего пребывания становой пристав должен был самостоятельно организовать ведение делопроизводства. Ему выделялась довольно скромная сумма на канцелярские расходы, за счет которой разрешалось нанять «по вольному соглашению» одного писца²⁹Там же. Л. 13–14, 34 об.–35.. Должность последнего не считалась в действительной службе и, соответственно, не приносила служебных преимуществ и не предполагала ответственности. В связи с чем этот вопрос получил особенно бурное обсуждение. Справедливо указывалось, что среди поселян или людей свободного состояния отыскать грамотного человека было крайне сложно, а если таковой и находился, то едва ли обладал «должными познаниями и способностью» к канцелярской работе. Между тем становые пристава из-за своей загруженности не имели возможности самостоятельно заниматься бумагами и вынуждены были нанимать в писцы лиц, способных взять на себя не только ведение множества книг, составление разных срочных ведомостей, но и вообще все делопроизводство по канцелярии.

Единственными кандидатами, которые соглашались за мизерную оплату трудиться на таких условиях, были, как правило, лица «дурного поведения и безнравственности», исключенные из службы за пьянство и другие «предосудительные поступки»³⁰ГА РФ. Ф. 109. 1 эксп. Оп. 14. Д. 44. Л. 13 об., 27.. По общему мнению, такие наемные писцы, «кроме приобретения корысти, ни наград, ни взысканий за упущения по службе в виду не имеют»³¹Там же. Л. 2 об.. Естественно, их нельзя было признать верными помощниками, а более того, им нельзя было доверять, поскольку вся ответственность за их действия ложилась на плечи их нанимателя. В подтверждение этого приводились уже имевшие место случаи, когда писцы попросту пропадали из канцелярий «приставов в самое нужное для них время», при этом унося с собой казенные бумаги³²Там же. Л. 40..

В-пятых, по общему суждению, несопоставимые с человеческими возможностями задачи станового пристава неизбежно будут сопровождаться упущениями по службе и привлечением к ответственности, что в конечном итоге заставит достойнейших и честных чиновников уклоняться от принятия на себя этого звания, а губернскому правлению придется назначать лиц неспособных и слабой нравственности. По свидетельству губернских штаб-офицеров, такая ситуация уже наблюдалась по большинству станов³³Там же. Л. 2 об., 7–8 об., 10–10 об., 12 об. – 13, 16 об. – 17 об., 23, 26, 27–27 об., 34–34 об., 35–36.. В частности, служивший во Владимирской губернии подполковник Жадовский доносил: губернатор, не имея возможности замещать вакантные места людьми добросовестными, «вынужден кой кого определять, даже вовсе безграмотных, которые не знают дела, и даже затрудняются, как и приступить к начатию; чрез что надо ожидать, что все они будут преданы уголовному суду, а люди порядочные бегут в отставку, покамест еще есть возможность сдать дела»³⁴Там же. Л. 27 об.. Указывалось и на то, что при таких условиях службы и привлекать к ответственности представлялось не вполне справедливым³⁵Там же. Л. 36..

В качестве необходимых мер высказывались предложения назначить станы «сообразно с обширностью и населением», повысить класс и оклад становых приставов, определить к ним «с приличным жалованьем» штатных помощника, письмоводителя и писцов, понимающих порядок следственных дел³⁶Там же. Л. 2 об., 7 об., 9 об., 26 об., 36.36. Кроме того, предлагалось «снабдить земскую полицию о должности ее самою краткою, но ясною и внятною для каждого поселянина инструкцией, извлеченною из Свода Законов разных томов без ссылки на оные»³⁷Там же. Л. 18 об.. Повсеместно признавалось, что если не будут приняты соответствующие меры, то следовало бы вообще отказаться от реорганизации земских судов, оставив их на прежнем основании.

Следует отметить, что относительно земских судов почти все опасения, зафиксированные в жандармских донесениях, оправдались в ближайшие годы³⁸См.: О вредном влиянии становых приставов на дела земской полиции (1841 г.) // ГА РФ. Ф. 109. 1 эксп. Оп. 15. Д. 61. Ч. 1–2.. Уже в 1840 г. император отметил то, что «с некоторого времени со всех сторон» поступают жалобы на становых приставов и на вредное их влияние на дела земской полиции, и поручил повсеместно затребовать от губернаторов, предводителей дворянства и губернских штаб-офицеров сведения, «в чем действия сих чиновников оказываются вредными и несоответствующими ожиданиям правительства»³⁹Там же. Ч. 1. Л. 9.. Собранные под непосредственным наблюдением Бенкендорфа сведения обнаружили, что «количество становых приставов в уездах определено без всякого соображения с местными потребностями» (пространством уездов, количеством населения и проч.)⁴⁰Там же. Ч. 2. Л. 16..

По результатам рассмотрения всех материалов, поступивших с мест, правительство вынуждено было признать: «Полицейская власть, управление и охранение в уездах по необходимости вверяется ныне людям недостойным доверия и нередко с весьма вредными слабостями, коих они не умеют или даже вовсе не заботятся скрывать от состоящих под непосредственным их наблюдением черного класса людей, составляющих ныне, так сказать, единственное общество становых приставов. Чиновники сии, по причине крайней своей бедности и притом почти все с недостатками нравственного образования, будучи удалены от городов и не приняты в порядочное общество дворян, проживающих в уезде, мало-помалу сами и их семейства сживаются с окружающими их поселянами, обнажают пред ними свои недостатки и слабости, теряют должное уважение к своему званию, а с тем вместе, что всего вреднее, открывают пред народом недостаточные средства правительства в административном управлении, чего при прежнем устройстве земской полиции не могло быть в такой степени, ибо избираемые от дворянства земские заседатели, хотя также не всегда соответствовали их назначению, но не имея постоянного местопребывания в уезде, временными своими наездами не могли столько выказать своих пороков»⁴¹Там же. Л. 17–18.. Красноречивее выразить результаты реформы уездной полиции, пожалуй, было бы трудно.

Подводя итог, отметим, что даже не самые значительные изменения в работе местных учреждений вызывали оживленное обсуждение и сопровождались неоднозначными оценками последствий практической реализации нововведений. Далеко не все из них признавались полезными для системы управления и совершенно справедливо были отмечены многие недостатки реформы. При этом недовольство в среде чиновничества вызывало стремление правительства к обеспечению строгого соблюдения законности и усилению отчетности должностных лиц без соответствующего материального обеспечения их службы, повышения окладов и поддержания престижности должностей. Сформировавшиеся к этому периоду устойчивые представления служащих о справедливости оплаты труда и ее соразмерности званию, уровню ответственности, объемам и сложности выполняемой работы во многом определяли их отношение к происходившим изменениям.

Плех Олеся Анатольевна, к.и.н. (Институт российской истории Российской академии наук)

• Из сборника избранных статей участников IX Международная конференция молодых учёных и специалистов «КЛИО». Сборник издан при поддержке фонда «История Отечества»

Мероприятие прошло 3–4 апреля 2019 года в Российском государственном архиве социально-политической истории.